Verpackungssteuer entzweit Städte: Tübingen spart, Bayern verbietet

Warum die Verpackungssteuer für Städte in Bayern verboten ist

Bayern hat als erstes Bundesland die kommunale Verpackungssteuer per Landesrecht untersagt. Die bayerische Staatsregierung argumentiert, dass eine solche Abgabe den Wettbewerb verzerre und vor allem kleine Betriebe benachteilige. Zudem befürchtet man einen hohen bürokratischen Aufwand, der in keinem Verhältnis zu den erwarteten Einnahmen stehe. Gastronomen in Bayern müssen daher vorerst keine zusätzliche Steuer auf To-go-Verpackungen fürchten – anders als ihre Kollegen in Tübingen oder Potsdam. Das Verbot zeigt, wie unterschiedlich die Länder das Instrument der Verpackungssteuer für Städte bewerten.

Ein weiterer Aspekt sind die rechtlichen Bedenken. Die bayerische Landesregierung sieht in der kommunalen Steuer einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und befürchtet eine Abwanderung von Kunden in Nachbargemeinden. Dadurch entstünde ein Flickenteppich, der sowohl Verbraucher als auch Unternehmen verunsichert. Bayern setzt stattdessen auf freiwillige Maßnahmen und die bundesweite Mehrwegpflicht – letztere zeigt jedoch bislang kaum Wirkung.

Wie Tübingen als Stadt mit der Verpackungssteuer Erfolg hat

Tübingen gilt als Vorreiter der Verpackungssteuer für Städte. Die Universitätsstadt erhebt seit einiger Zeit eine Abgabe von 50 Cent pro To-go-Becher und 20 Cent für Einwegbesteck. Die Bilanz kann sich sehen lassen: Rund eine Million Euro nimmt die Stadt zusätzlich ein. Gleichzeitig quellen die Papierkörbe seltener über, und 17 Prozent der gastronomischen Betriebe haben inzwischen ganz auf Einmalgeschirr verzichtet. Das zeigt: Die Steuer lenkt das Verbraucherverhalten spürbar in Richtung Mehrweg.

Doch der Erfolg hat seinen Preis: Die Unternehmen geben die Kosten in der Regel an ihre Kunden weiter. Stellen Sie sich vor, Sie betreiben einen Imbiss in Potsdam. Ab Juli müssen Sie für jeden verkauften To-go-Becher 50 Cent an die Stadt abführen. Sie stehen vor der Frage: Geben Sie die Kosten an Ihre Kunden weiter oder tragen Sie sie selbst? Erhöhen Sie die Preise, riskieren Sie Umsatzeinbußen. Bieten Sie Mehrweg an, investieren Sie in Spülmaschine und Logistik. Die Verpackungssteuer zwingt Unternehmer zu strategischen Entscheidungen. Viele Betriebe in Tübingen haben den Schritt zum Mehrweg geschafft und berichten, dass sie dadurch sogar langfristig Kosten sparen, weil sie keine Einwegverpackungen mehr einkaufen müssen.

Wie wirkt sich die Steuer auf das Verhalten der Verbraucher aus?

Die Preissteigerung durch die Steuer ist für viele Kunden ein Anreiz, ihr eigenes Verhalten zu ändern. In Tübingen nutzen deutlich mehr Menschen Mehrwegbecher oder trinken ihren Kaffee vor Ort. Die 50 Cent pro Becher sind spürbar genug, um Gewohnheiten zu hinterfragen. In Städten ohne Steuer bleibt dieser Anreiz dagegen gering. Die Wirkung hängt allerdings auch von der Höhe der Abgabe ab: Ein niedrigerer Betrag würde womöglich ignoriert. Zudem spielen Umweltbewusstsein und die Verfügbarkeit von Mehrweg-Alternativen eine wichtige Rolle.

Die Berliner Alternative zur kommunalen Steuer

Während Tübingen auf die kommunale Verpackungssteuer setzt, geht Berlin einen anderen Weg. Der rot-schwarze Senat hat eine eigene Steuer vorerst verworfen. Stattdessen fordert Berlin eine bundesweite Lösung. Der Finanzsenator rechnet vor, dass allein das Personal für Kontrolleure und Sachbearbeiter jährlich rund zehn Millionen Euro kosten würde – Geld, das dann für die Müllvermeidung fehlt. Ein interner Senatsbericht hält die Steuer sogar für möglicherweise unwirtschaftlich, weil die Einnahmen mit der Zeit sinken, wenn sich Mehrwegsysteme durchsetzen.

Berlin setzt deshalb auf eine Alternative: Der Bund soll eine Verpflichtung einführen, dass Einwegverpackungen nicht mehr kostenlos abgegeben werden dürfen. Der Vorteil wäre eine einheitliche Regelung für alle Unternehmen in ganz Deutschland. Das würde insbesondere Firmen entlasten, die in mehreren Bundesländern tätig sind und sich bislang mit unterschiedlichen kommunalen Steuern auseinandersetzen müssten.

Welche Verwaltungskosten entstehen einer Stadt bei der Einführung einer Verpackungssteuer?

Neben den offensichtlichen Kosten für die Erhebung der Steuer müssen Städte auch in die Überwachung investieren. Kontrolleure müssen prüfen, ob Betriebe die Abgabe korrekt abführen. Dazu kommen Sachbearbeiter für die Verwaltung und gegebenenfalls Rechtsstreitigkeiten. Diese Personalkosten können schnell mehrere Millionen pro Jahr betragen – ein wichtiger Faktor bei der Abwägung, ob sich eine eigene Steuer lohnt. In Berlin kalkuliert man mit zehn Millionen Euro jährlich für das Personal. Hinzu kommen IT-Kosten für die Erfassung und Abrechnung der Steuer. Kommunen müssen daher sorgfältig abwägen, ob die erwarteten Einnahmen die Verwaltungskosten übersteigen.

Was die Mehrwegpflicht bislang gebracht hat

Seit 2023 gilt in Deutschland eine bundesweite Mehrwegpflicht. Restaurants und Cafés müssen ihren Kunden bei To-go-Gerichten auch Mehrwegverpackungen anbieten – allerdings nur, wenn sie sonst Kunststoffverpackungen verwenden. Die Bilanz fällt ernüchternd aus: Die Regelung ist nahezu wirkungslos. Viele Betriebe umgehen die Pflicht, indem sie auf Pappbecher oder andere Einwegmaterialien ausweichen, die nicht unter die Kunststoffregelung fallen. Zudem fehlt es an konsequenter Kontrolle. Die Verpackungssteuer für Städte könnte hier Abhilfe schaffen, indem sie unabhängig vom Material alle Einwegverpackungen besteuert. Im Gegensatz dazu schafft die Mehrwegpflicht keine finanziellen Anreize, sondern setzt lediglich auf das Angebot von Alternativen.

Frankfurts Plan zur To-go-Müllsteuer

Die Stadt Frankfurt am Main arbeitet derzeit an einem Konzept für eine To-go-Müllsteuer. Ein Sprecher der Stadt teilte mit, die Steuer sei formal noch nicht beschlossen, aber in Vorbereitung. Mit der Umsetzung ist voraussichtlich in etwa zwei Jahren zu rechnen. Frankfurt will damit ähnliche Erfolge erzielen wie Tübingen: weniger Müll im öffentlichen Raum und zusätzliche Einnahmen für die Stadtkasse. Die genaue Ausgestaltung wird derzeit geprüft, insbesondere die Höhe der Abgabe und die betroffenen Verpackungsarten. Die Stadt orientiert sich dabei am Tübinger Modell, rechnet aber mit einem höheren Verwaltungsaufwand aufgrund der Größe Frankfurts.

Rechtliche Grundlagen: Wie Kommunen eine Verpackungssteuer erlassen können

Kommunen in Deutschland haben das Recht, eigene Steuern zu erheben, solange sie nicht gegen Bundes- oder Landesrecht verstoßen. Die Verpackungssteuer ist eine örtliche Verbrauchsteuer, die auf den Verbrauch von Einwegverpackungen erhoben wird. Voraussetzung ist eine Satzung, die von der Stadtverordnetenversammlung beschlossen wird. Allerdings können Bundesländer wie Bayern per Landesgesetz solche Steuern verbieten. In anderen Bundesländern ist der Weg frei – vorausgesetzt, die Steuer ist verfassungsgemäß. Die gerichtliche Prüfung kommunaler Verpackungssteuern hat bislang ergeben, dass sie grundsätzlich zulässig sind, solange sie nicht diskriminierend wirken. Das bedeutet, dass die Steuer für alle Betriebe gleichermaßen gelten muss und keine Ausnahmen für bestimmte Branchen zulässt. Zudem muss die Stadt die Einnahmen zweckgebunden für Umwelt- oder Abfallvermeidungsmaßnahmen verwenden können.

Umgehungsstrategien und Wirkung auf kleine Betriebe

Was passiert, wenn Kunden in Nachbargemeinden einkaufen?

Eine typische Umgehungsstrategie ist der Einkauf in Nachbargemeinden ohne Verpackungssteuer. In Ballungsräumen können Kunden schnell die Gemeindegrenze überqueren, um günstigeren To-go-Kaffee zu bekommen. Das könnte lokale Gastronomen benachteiligen, die in der steuerpflichtigen Gemeinde ansässig sind. Die Folge wäre möglicherweise ein Wettbewerbsnachteil für Betriebe in Städten mit Verpackungssteuer. Bislang ist dieses Phänomen in Tübingen jedoch nicht stark ausgeprägt, da die Steuer auf breite Akzeptanz stößt und viele Verbraucher den Mehrweg bewusst wählen. Zudem müssen Kunden in Nachbargemeinden oft weitere Wege in Kauf nehmen, was den Preisvorteil relativiert.

Die Wirkung auf kleine Betriebe: Zwischen Mehrkosten und Wettbewerbsnachteil

Für kleine Imbisse und Cafés kann die Verpackungssteuer eine finanzielle Belastung darstellen. Sie müssen die Abgabe entweder selbst tragen oder an die Kunden weitergeben. Bei hohem Wettbewerbsdruck kann das zu Umsatzeinbußen führen. Andererseits berichten Betriebe aus Tübingen, dass sie durch den Umstieg auf Mehrweg sogar Kosten sparen, da sie keine Einwegverpackungen mehr einkaufen müssen. Die Steuer wirkt also als Anreiz, das eigene Angebot umzustellen. Für diejenigen, die weiterhin Einweg anbieten wollen, bedeutet sie jedoch einen klaren Wettbewerbsnachteil gegenüber Nachbargemeinden ohne Steuer. Kleine Betriebe ohne eigene Spülmöglichkeit stehen vor der Herausforderung, in Mehrwegsysteme zu investieren oder höhere Preise zu riskieren. Die Stadt Tübingen unterstützt solche Betriebe teilweise mit Beratungsangeboten, um den Umstieg zu erleichtern.

Alternativen zur Steuer: Pfandsysteme und freiwillige Mehrweginitiativen

Neben der Verpackungssteuer für Städte gibt es andere Wege, den Müll durch To-go-Verpackungen zu reduzieren. Die folgenden Ansätze werden bereits erprobt:

• Pfandsysteme für Mehrwegbecher – Kunden zahlen einen Pfand auf den Becher und erhalten ihn bei Rückgabe zurück. Dies setzt jedoch eine funktionierende Rücknahmelogistik voraus.
• Freiwillige Mehrweginitiativen von Gastronomen oder Umweltverbänden – oft ohne verbindliche Wirkung und mit geringer Beteiligung.
• Kommunale Abfallvermeidungsstrategien wie Aufklärungs- und Öffentlichkeitsarbeit, die das Bewusstsein für Müllvermeidung schärfen.
• Bundesweite Vorgaben wie die geplante Verpflichtung zur kostenpflichtigen Abgabe von Einwegverpackungen, die einen einheitlichen Rahmen schaffen würde.

Allen Alternativen fehlt jedoch die verbindliche Lenkungswirkung einer Steuer. Ohne einen finanziellen Anreiz bleibt der Anteil der Mehrwegnutzung häufig gering. Die Verpackungssteuer hat den Vorteil, dass sie alle Einwegverpackungen verteuert und so einen starken Anreiz setzt, auf Mehrweg umzusteigen. Pfandsysteme können die Steuer ergänzen, ersetzen sie aber nicht, da sie nicht flächendeckend wirken.

Die Debatte um die Verpackungssteuer in Städten ist noch lange nicht abgeschlossen. Während Tübingen mit seinem Modell Erfolge vorweisen kann, zögern andere Großstädte wegen der hohen Verwaltungskosten. Berlin drängt auf eine bundesweite Regelung, um einen Flickenteppich unterschiedlicher Steuern zu vermeiden. Sollte der Bund tatsächlich eine Verpflichtung einführen, dass Einwegverpackungen nicht mehr kostenlos abgegeben werden dürfen, wäre das ein großer Schritt. Bis dahin bleibt den Kommunen nur der eigene Weg – mit allen rechtlichen und finanziellen Hürden. Die Erfahrungen aus Tübingen zeigen jedoch, dass sich der Aufwand lohnen kann, wenn die Politik den Mut hat, neue Wege zu gehen und die Bürger mitzunehmen.